האוטונומיה של מתווכים רגולטוריים: מטא והמועצה המפקחת כמקרה מבחן

פעילותן של פלטפורמות תוכן משתמשים גדולות, דוגמת פייסבוק, אינסטגרם, טוויטר, יוטיוב וטיקטוק, מציבה אתגרים חדשים ומורכבים בפני החברות שלהן הן שייכות, כגון התפשטות של דברי שטנה, הסתה לאלימות או דיסאינפורמציה; זאת לצד שאלות חברתיות נוספות, כמו היקף השימוש המותר במידע אישי ופרסום ממוקד, או האופן שבו פלטפורמות התוכן הגלובליות פוגעות במודל העסקי של כלי תקשורת מסורתיים.

מאמר זה מציג את ממצאיו של מחקר התזה שכתבתי בבית הספר פדרמן למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית, הבוחן את מערכת היחסים הרשמית והמעשית בין מטא למועצה המפקחת שהחלה לפעול באוקטובר 2022. זאת, תוך התייחסות לשתי שאלות מחקר: (1) מה התנאים שבהם מתווך רגולטורי שנוצר וממומן בידי ישות תאגידית יכול לפעול עם אוטונומיה רחבה דיה, כמו גם רמה נמוכה דיה של שבי רגולטורי, כדי להפוך לגורם מבקר אמין ומשפיע על אותה ישות? (2) אילו גורמים, חיצוניים או פנימיים, משפיעים על מידת ההיענות של מטא להחלטות ולהמלצות של מתווך רגולטורי פרי יצירתה?

במשך שנים רבות מטא, בדומה למדיה חברתיות אחרות דוגמת יוטיוב וטוויטר, תפסה את עצמה בראש ובראשונה כחברת טכנולוגיה שמייצרת פלטפורמה למשתמשים, ולא כשומר סף שעוסק בסוגיות אדיטוריאליות כמו ניטור, בחירת וסינון תוכן. על דרך המשל, מטא העדיפה לדמות את עצמה למכונת דפוס שכל אדם יכול להשתמש בה ולהדפיס כל עיתון שירצה, מאשר לעורך העיתון עצמו. ואולם, ככל שגדל מספר המשתמשים ברשתות החברתיות, נאלצה מטא להפעיל מערכי ניטור וסינון תוכן נרחבים יותר ויותר – החל מנובמבר 2009, אז הקימה את צוות ניטור התוכן הראשון שלה. טרנספורמציה זו התרחשה על רקע שיקולי אחריות תאגידית בכל הנוגע לדברי שטנה או תוכן שמסית לאלימות, ושיקולים כלכליים ישירים יותר – החשש שתכנים כאלו ירחיקו מפרסמים מהפלטפורמה (Klonick, 2018).

כיום, מטא מנסה להתמודד עם אתגרי ניטור התוכן במגוון אמצעים, שאת מרביתם ניתן להגדיר רגולציה עצמית. הבולטים שבהם פנימיים – מערך של עובדי קבלן שאמונים על ניטור תכנים שסומנו בידי משתמשים או מערכות אוטומטיות, ופועלים בהתאם למערכת כללים מקיפה שמטא יצרה ומפתחת. אחרים כוללים שיתוף פעולה וולונטרי עם גורמים חיצוניים, דוגמת "מסלול מהיר", שמאפשר לרשויות מדינה (למשל, פרקליטות המדינה של ישראל) להעביר למטא דיווחים על תוכן בעייתי לתפיסתן ולקבל מענה בזריזות, או שיתוף פעולה עם גופי בדיקת עובדות, שניתוחים שלהם מוצמדים לפוסטים רלוונטיים (Kabir, 2020; Medzini, 2021; Meta, 2021). גם פלטפורמות אחרות, ובפרט טוויטר ויויטיוב, מפעילות כלים דומים. אולם חוסר ההצלחה של מאמצי רגולציה עצמית אלו, לצד הביקורת הגוברת על מדיניות התוכן של הפלטפורמות השונות, הביאו כמה ממשלות – שהבולטת בהן היא האיחוד האירופי – לקדם חוקים שיפקיעו מידי הפלטפורמות, ובהן מטא, את היכולת להסיר תכנים לפי שיקול דעתן הבלעדי (Fernández, 2020).

אף שמדובר בראש ובראשונה בפתרון רגולטורי לבעיית מדיניות, לא נערך עד עתה מחקר מעמיק שבוחן את פעילות המועצה מנקודת המבט של תחום המדיניות הציבורית. המחקר הנוכחי שואף למלא פער זה באמצעות בחינת פעילותה של המועצה המפקחת, בניסיון להבין האם גוף כזה יכול להיות פתרון בר־קיימא לסוגיית ניטור תוכן, ובהקשר רחב יותר – גם לבעיות רגולציה אחרות שבהן האינטרס הציבורי מאפשר או אף מחייב מידה של רגולציה עצמית.

א. מועצת הפיקוח של פייסבוק ככלי רגולטורי־ערכי שמפעילה חברת מטא

ב־2018 הציעה מטא (שעוד פעלה תחת השם פייסבוק) פתרון חדש כמענה לאתגרי ניטור התוכן שלה והביקורת הציבורית הרבה שספגה בקשר אליהם. הפתרון שהציעה מטא מנסה לשלב בין רגולציה עצמית טהורה מחד גיסא ורגולציה ממשלתית מאידך גיסא – העברת חלק מסמכויות בקרת התוכן לישות חדשה בשם "המועצה המפקחת" (The Oversight Board). זהו גוף חיצוני עצמאי, אך בעל קשרים למטא, שישמש מעין "בית משפט עליון" לתוכן, כלומר יוכל לפסוק לגבי ערעורים של משתמשים על החלטות מטא להסיר או להשאיר תוכן, ולפרסם המלצות מדיניות לא מחייבות רחבות, שנועדו להדריך ולעצב את מדיניות ואופן ניטור התוכן של מטא.

המקרה של המועצה המפקחת מספק הזדמנות לבצע בחינה זו דרך פריזמה ייחודית. המועצה היא גוף רגולטורי יוצא דופן, שמנהל מערכת יחסים דואלית עם מטא. מצד אחד, מטא היא הגורם שהקים את המועצה, מתקצב אותה, עיצב וקבע את גזרת הפעילות שלה (דרך המסמך המכונן של המועצה – Oversight Board Charter). אומנם, לאחר סיום שלב ההקמה מטא לא ממלאת תפקיד במינוי חברי המועצה המפקחת – הדנים בתיקים, מכריעים ומגבשים המלצות מדיניות – אך היא ממנה את חבר הנאמנים של המועצה (The Trust), ששולטים בהקצאת התקציב שלה וביישומו; דבר שמקנה לה שליטה, גם אם עקיפה ומרוחקת, על המועצה. ככזאת, היא ממלאת את תפקיד הדרג הפוליטי שמחליט על הקמת סוכנות רגולטורית. מנגד, מטא גם נתונה לביקורת המועצה: היא מחויבת להעביר לה מידע רלוונטי בתיקים הנדונים, לבצע את החלטותיה להסיר, להחזיר או להותיר תוכן בתיקים מסוימים, וכן להגיב בתוך זמן קצוב להמלצות המדיניות שלה. בפועל, מטא גם מיישמת את הרוב הגדול של המלצות המדיניות, אף שאינן מחייבות. בהקשר זה היא מושא פיקוח של המועצה בתפקידה כמתווכת רגולטורית. בחינת הפעילות של המועצה המפקחת מנקודת מבט זו תאפשר למלא פערים תיאורטיים בהבנת פעילותם של מתווכים רגולטוריים, ובפרט בהיבטים כמו מידת האוטונומיה שלהם ויכולתם להשפיע על התנהגות הגוף המבוקר ולעצב אותה.

אפשר לשייך את המועצה המפקחת לסט הפתרונות של רגולציה עצמית, אם כי במקרה הנוכחי הגבולות בין הסביבה הפנימית לחיצונית מטושטשים, והמועצה היא מעין פתרון ביניים בין רגולציה עצמית לחיצונית. רגולציה עצמית, בפרט של פלטפורמות תוכן גדולות ותאגידים בינלאומיים, היא פתרון שיעילותו שנויה במחלוקת, ויכולה לשמש לא פעם מסווה שנועד להרחיק או למתן רגולציה חיצונית, ולאפשר לתאגיד לצמצם שקיפות ולשמר את השליטה בסוגיות החשובות לו (Cusumano et al., 2021; Gunningham & Rees, 1997; Porter & Ronit, 2006). בהקשר זה, המועצה המפקחת משמשת מקרה בוחן לסוג חדש, היברידי אפילו, של רגולציה עצמית, ובחינה של פעילותה יכולה לסייע להשיב על השאלה האם רגולציה עצמית מסוג זה יכולה להועיל, ובאילו תנאים.

מטא הקימה את המועצה המפקחת ב־2018 עם קרן של 130 מיליון דולר, כשמטרתה המוצהרת לפקח על החלטות התוכן של החברה ולוודא שהן הולמות את האינטרסים של קהילת המשתמשים. מייסד ומנכ"ל מטא, מארק צוקרברג, אמר שהמועצה נועדה לאפשר לאנשים להתבטא, תוך יצירת סביבה בטוחה עבורם להתבטאות זו. 20 החברים הראשונים במועצה כללו דמויות בולטות מעולמות האקדמיה, המשפט והשירות הציבורי לצד עיתונאים בכירים, ראשת ממשלה לשעבר וכלת פרס נובל לשלום.

הסמכות, היקף הפעילות ואופן הפעילות של המועצה מוגדרים בצ'רטר ובתקנון שלה, כאשר האחרון נתון לשינוי בהתאם לבחירת חברי המועצה. כארגון, היא בנויה משלושה רכיבים מוגדרים: הנאמנות והנאמנים, האחראים על אישור התקציב ומינוי המנכ"ל ומתפקדים כמעין דירקטוריון; חברי המועצה, הדנים בתיקים, מקבלים החלטות ומפרסמים המלצות; והצוות המנהלי, האחראי על התפעול השוטף ועל מתן תמיכה מנהלית, מחקרית ומקצועית לחברי המועצה.

הצ'רטר של המועצה המפקחת מעניק לה חמש סמכויות: לבקש מידע ממטא, לפרש את מדיניות התוכן של מטא, להורות למטא להסיר או לשמר תוכן ולפרסם החלטות בכתב. התקנון של המועצה מפרט את אופן הפעילות שלה, כולל נוהלי בחירת תיקים, מינוי חברים חדשים והליכי הדיון בתיקים.

חמש ההחלטות הראשונות של המועצה התפרסמו בינואר 2021, ועד מרץ 2023 פרסמה המועצה 39 החלטות בסך הכול. בתקופת המחקר – מינואר 2021 ועד אוקטובר 2022 – התייחסה מטא ל־118 מההמלצות שפרסמה המועצה, וקיבלה באופן מלא או חלקי 80.5% מהן. חמש ההחלטות הראשונות התוו כמה מהעקרונות שהנחו את המועצה בהחלטות הבאות שלה, ובהם קריאה לשקיפות רבה יותר מצד מטא בתקשורת עם משתמשים בנוגע להחלטות ניטור התוכן שלה, ודרישה לבחון תכנים בהקשר תרבותי מקומי וזמני, על בסיס הכוונה של הכותב והאופן שבו הדברים נתפסים בקרב קהל היעד שלו.

חמש ענקיות הטכנולוגיה (מיקרוסופט, אפל, אמזון, גוגל ומטא) מעמידות בפני רגולטורים שורת אתגרים מגוונים וייחודיים, ובהם סוגיות הגבלים עסקיים, שנובעות מהפעלת פלטפורמות בינלאומיות תחת סמכויות שיפוט מרובות, עם קהל ומערך תפעולי רחבים, וכן מהגודל והמורכבות של הארגונים.

מתווכים רגולטוריים הם גופים או מומחים עצמאיים שמספקים סיוע חיצוני לרגולטורים באסדור מושאי רגולציה. הם יכולים להיות גופים מהסקטור הפרטי, ארגוני חברה אזרחית ואפילו גופי ממשל במקרים מסוימים. דוגמאות למתווכים רגולטוריים כוללות גופים פרטיים שמאשרים כשרות של מוצרי מזון (בעיקר בחו"ל), סוכנויות דירוג אשראי דוגמת מודי'ס ו־S&P, וגופים שמדרגים מוסדות השכלה גבוהה או מנטרים יבואני מזון (Abbott et al., 2017, 2017; Levi-Faur, 2011).

במיפוי סוגי המתווכים הרגולטוריים, ניתן להבדיל בין גופים לפי שני ממדים: רשמי/לא־רשמי (official/unofficial) ומובנה/לא־מובנה (formalized/non-formalized). שני ממדים אלו מייצרים ארבעה סוגי מתווכים: פורמלי/formal (רשמי ומובנה), שפועל מטעם רשות רשמית בהתאם למטלות וסמכויות מוגדרות; פרשני/interpretive (רשמי ולא־מובנה), שפועל מטעם רשות רשמית אך במסגרת לא מוגדרת ברובה; חלופי/alternative (לא־רשמי ומובנה) – מתווך מאורגן היטב שפועל מחוץ לסמכות של רגולטור רשמי ולפעמים בניגוד לה; ומגיח/emergent (לא־רשמי ולא־מובנה) – מתווך בלתי צפוי בעל יכולת לשלוט במערכות יחסים בין רגולטורים למושאי רגולציה ולהשפיע עליהן (Brès et al., 2019; Levi-Faur & Starobin, 2014)). אולם המועצה המפקחת לא מתאימה בדיוק לאף אחת מארבע קטגוריות אלו: מטא היא לא גוף ממשלתי רשמי, מה שמקנה היבט לא־רשמי לפעילות המועצה, אך מטא היא הגוף שמוסמך, מכוח מנהג וחוק, לאכוף את מדיניות התוכן בפלטפורמות שלה. במקביל, המועצה פועלת באופן מובנה ביותר, על בסיס הצ'רטר והתקנון שלה, אך גם נוהגת להרחיב בפועל את סמכויותיה ותפקידיה, ורק מאוחר יותר, אם בכלל, לקודד אותם בתקנון. הדבר מצביע על צורך בהבנה מפולחת יותר של סוגי מתווכים רגולטוריים.

 

ב. ממצאי המחקר ומשמעויות

בחינת האוטונומיה של המועצה המפקחת דרך מערכת היחסים הדואלית שלה עם מטא

חלקו הראשון של המחקר בוחן את האוטונומיה של המועצה המפקחת על בסיס הספרות המחקרית שעוסקת בעצמאות פוליטית של סוכנויות רגולטוריות. אף שהמועצה המפקחת היא לא רגולטור ממשלתי מסורתי בשום מובן ונוצרה בידי ישות פרטית, התפקיד שמילאה מטא ביצירתה מקביל במובנים רבים לזה של ממשלה שמקימה סוכנות רגולטורית חדשה. אם כן, ההיבט של עצמאות פוליטית מספק מסגרת טובה להערכת האוטונומיה של המועצה.

ניתן למדוד עצמאות פוליטית דרך שני ממדים מרכזיים: עצמאות פורמלית או רשמית, ועצמאות דה־פקטו או בפועל. ממד העצמאות הפורמלית משקף את העיצוב המוסדי והמצב החוקי של סוכנות רגולטורית, ואילו ממד העצמאות דה־פקטו בוחן את הניתוק שלה בפועל מפוליטיקאים ומושאי רגולציה.

בחינת האוטונומיה הפורמלית של המועצה מתבססת על אינדקסים שפותחו לצורך מחקר כמותני השוואתי בין סוכנויות שונות, ובפרט האינדקס של פבריציו ג'ילרדי, שנועד להעריך את האוטונומיה הפורמלית של סוכנויות רגולטוריות, לצד התאמות שהציעו הנרטי וקופ (Gilardi, 2005; Gilardi & Maggetti, 2011; Hanretty & Koop, 2012; Koop & Hanretty, 2018). בעוד אינדקסים קודמים נועדו להעריך את האוטונומיה של רגולטורים ממגזרים ספציפיים, כמו בנקים מרכזיים, האינדקס של ג'ילרדי כללי יותר ומיועד לרגולטורים ללא תלות במגזר. הוא מדרג את רמת האוטונומיה של הסוכנות על פי חמישה אינדיקטורים – מעמד ראש הסוכנות, מעמד הנציבים של הסוכנות, היחסים עם הממשלה והפרלמנט, אוטונומיה פיננסית וארגונית וסמכות הסוכנות – כאשר כל אינדיקטור מורכב מתת־משתנים (למשל, משך הכהונה של ראש הסוכנות, האם הכהונה מתחדשת או מי שולט בתקציב). הציון הסופי מדורג בסולם של 0 עד 1, כאשר ציון גבוה יותר מעיד על אוטונומיה רבה יותר. אינדקס זה עבר התאמה למקרה הייחודי של המועצה המפקחת ומטא, ולכן לא ניתן להשתמש בו באופן השוואתי. במקום זאת הומר הציון לסולם הערכה מילולי, כמפורט להלן: 0-0.2, אוטונומיה פורמלית נמוכה; 0.21-0.4, אוטונומיה נמוכה־בינונית; 0.41-0.6, אוטונומיה בינונית; 0.61-0.8, אוטונומיה בינונית־גבוהה; 0.81-1, אוטונומיה גבוהה. הדירוג מבוסס על שאלון בן חמישה חלקים שבוחן היבטים שונים של אוטונומיה. השאלון מולא בידי נציג מהצוות המנהלי של המועצה המפקחת, בתוספת מידע משלים ממקורות פומביים. האינדקס המותאם של ג'ילרדי העניק למועצה את הציון 0.6, שמעיד על אוטונומיה פורמלית בינונית. שאלון מורחב, שמשלב הצעות של הנרטי וקופ, העניק למועצה את הציון 0.64 – אוטונומיה פורמלית בינונית־גבוהה.

עם זאת, האינדקס מספק רק תמונה חלקית, שכן למועצה המפקחת יש מאפיינים ייחודיים שמגבירים את האוטונומיה שלה באופן שלא מתבטא בשאלון. מאפיינים אלו כוללים בחירת חברי מועצה בעלי קריירות עצמאיות ובולטות בתחומים כמו אקדמיה, תקשורת, מגזר שלישי ופוליטיקה. הם מועסקים במועצה במשרה חלקית בלבד, ובמקביל לקריירות המקצועיות שלהם. הם לא תלויים במועצה, או בעקיפין במטא, שמתקצבת אותה, לפרנסתם או למוניטין המקצועי שלהם (כאמור, בין החברים ישנם חוקרים בולטים באקדמיה, עורכי עיתונים ארציים גדולים, ואף ראשת ממשלה לשעבר וכלת פרס נובל), מה שמקנה להם אוטונומיה וחופש פעולה רחבים יותר. נוסף על כך, חברי המועצה יכולים לשנות לפי שיקול דעתם את הכללים שמסדירים את פעילותם (by-laws) ולהרחיב את היקף פעילות המועצה, ואכן עשו זאת בכמה הזדמנויות. בהתחשב במאפיינים ייחודיים אלו, שמעצימים את האוטונומיה של המועצה, ניתן לקבוע שהיא פועלת עם מידה רבה של אוטונומיה פוליטית.

ואולם, אוטונומיה זו היא על תנאי בלבד. חברת מטא, בסופו של דבר, היא לא ממשלה של מדינה דמוקרטית ואינה כפופה למערכת האיזונים והבלמים שמאפיינת משטרים כאלה. אין לה חובה חוקית להמשיך ולהתייחס להחלטות המועצה ולהמלצותיה, ואם תרצה תוכל להחליט שאינה עובדת איתה עוד. אף שיצרה מועצה עם מידה רבה של אוטונומיה פורמלית, הרי זו אוטונומיה שתלויה ברצון הטוב של מטא, ואין בנמצא מנגנון שיבטיח שהחברה תוסיף לתחזק ולכבד אותה.

בחינת הצד השני של המטבע, מערכת היחסים של המועצה עם מטא כמושא פיקוח, נעשתה דרך נקודת המבט של אוטונומיה דה־פקטו, קרי האם החלטות המלצות המועצה משרתות את האינטרסים של מטא. הבחינה בוצעה באמצעות שני מדדים. מדד ההחלטות בחן באילו מקרים המועצה קיבלה או דחתה את ההחלטות של מטא. מדד ההמלצות מעריך את הנטל שהמלצות המדיניות השונות מטילות על מטא. הבחינה מקיפה את 22 ההחלטות הראשונות של המועצה,[1] שהתפרסמו בין 28 בינואר 2021 ל־1 בפברואר 2022, ולפיכך מייצגת את פעילות המועצה בשנתה הראשונה.

במדד ההחלטות, המועצה פסקה נגד ההחלטה הסופית של מטא ב־11 מתוך 22 מקרים בלבד. ואולם, ב־6 מתוך 11 המקרים שבהם הסכימה המועצה עם מטא, החברה עצמה שינתה את החלטתה המקורית לאחר שהמועצה בחרה לדון בתיק, בעקבות הליך בדיקה פנימי נוסף שערכה. כך שבפועל, ההליך של המועצה הביא לשינוי 17 מ־22 ההחלטות המקוריות של מטא. העובדה שבכרבע מהמקרים עצם הבחירה לדון בתיק הובילה את מטא לשנות את עמדתה המקורית, ושבמרבית המקרים הנותרים המועצה דחתה את החלטתה של מטא, מצביעה על רמה גבוהה של אוטונומיה דה־פקטו.

לצורך גיבוש מדד ההמלצות זוהו תחילה 97 המלצות מדיניות ייחודיות שנכללו ב־22 ההחלטות הראשונות של המועצה. המלצות אלו סווגו ל־10 קטגוריות בהתאם לאופיין (שינוי מדיניות, שינוי תפעולי וכו'). הקטגוריות חולקו לארבע קבוצות היררכיות, בהתאם לנטל שיישומן יטיל על מטא בהיבטים כמו הקצאת משאבים או פגיעה באוטונומיה, כאשר קבוצה המסומנת במספר גדול מייצגת נטל גדול יותר. זאת, על סמך ההנחה שהמלצות שמטילות על מטא נטל גדול יותר מייצגות מידה רבה יותר של אוטונומיה דה־פקטו.

מבין ההמלצות שמופו, 10.3% שויכו לקבוצה 1, שמייצגת את הנטל הנמוך ביותר, 48.5% לקבוצה 2, 23.7% לקבוצה 3 ו־17.5% לקבוצה 4. ניכר שרוב ההמלצות משתייכות לרף הנטל הנמוך יותר, והטמעתן פשוטה יחסית או לא מחייבת משאבים רבים, מה שעשוי להעיד על רמה גבוהה של שבי רגולטורי. ואולם, להמלצות אלו יש השפעה מצטברת נרחבת, והיישום של כולן יוביל לשינוי מהותי בפעילות השוטפת של החברה בהיבטים כמו נגישות המשתמשים להליכי ערעור והליכי אכיפת מדיניות התוכן של מטא. נוסף על כך, ההמלצות המשויכות לשתי הקבוצות ברף הנטל הגבוה עדיין מייצגות נתח בולט – 41.2% – מכלל המלצות המועצה, ויישומן כרוך בנטל ניכר. בפרט ניתן לזהות מספר גדול של המלצות שדורשות ממטא לערוך ולפרסם מחקרי רוחב או לגבש מדיניות בתחומים שונים, והמלצות שדורשות ממנה לבצע שינויי מדיניות שהגדירה המועצה או לאפשר עריכת ביקורת מצד גופים חיצוניים ועצמאיים. יישום כל ההמלצות הללו כרוך בנטל רגולטורי כבד. ניתוח זה מראה שהמועצה המפקחת פועלת כגורם מבקר אמין של מטא, שמבקש ממנה להטמיע שינויים רבים ועקרוניים בפעילותה, ובכך מצביע על פעילות ברמה גבוהה של אוטונומיה דה־פקטו.

היקף קבלת המלצות המועצה המפקחת מצד מטא והגורמים לכך

לפי נתוני המועצה המפקחת מאוקטובר 2022, מתוך 118 המלצות שמטא הגיבה להן נכון למועד הדו"ח, מטא קיבלה ויישמה בצורה מלאה או חלקית 80.5%. נתונים אלו מעידים על כך שהמועצה מצליחה להשפיע על המדיניות של מטא. אך אילו גורמים עומדים ביסוד הצלחה זו, והאם הם קשורים ישירות למועצה עצמה?

בחלק זה של המחקר ייבחנו שתי השערות חלופיות: (1) ההיענות של מטא להמלצות המועצה המפקחת נובעת מגורמים חיצוניים שלא קשורים ישירות למערכת היחסים בין שני הגופים; (2) ההיענות של מטא להמלצות המועצה המפקחת נעוצה במערכת היחסים בין שני הגופים, ובאסטרטגיות שנוקטת המועצה כדי לבסס את האוטונומיה שלה.

הבסיס התיאורטי לבחינת ההשערה הראשונה הוא הספרות המחקרית שעוסקת בגורמים החיצוניים שמשפיעים על תאגידים לנהוג באופן אחראי חברתית. אחד הגורמים שספרות זו מצביעה עליו הוא התקשורת, כמוסד חיצוני עצמאי שמבקר תאגידים ומפקח עליהם, ושפעילותו יכולה ליצור לחץ על תאגידים לנהוג באופן אחראי חברתית. גורם אחר שזוהה הוא ביצועים פיננסיים, ובפרט מחיר המניה של תאגיד ציבורי: ירידה במחיר המניה עשויה לדחוף ארגונים לנהוג באופן אחראי חברתית בשביל לרצות משקיעים ולהחליש לחצים חיצוניים אחרים (כמו ביקורת רגולטורית או ביקורת מצד הדרג הפוליטי). שני גורמים אלו הם גם מדדים מתווכים לגורמים אחרים. למשל, ביקורת רגולטורית מוגברת יכולה להעצים את הביקורתיות של הסיקור התקשורתי או לפגוע במחיר המניה של התאגיד (Campbell, 2007; Coffey & Fryxell, 1991; Graves & Waddock, 1994; Kjær & Langer, 2005; Mahoney & Roberts, 2007; Margolis & Walsh, 2001; Orlitzky et al., 2003; Teoh & Shiu, 1990; Waddock & Graves, 1997).

בחינת ההשפעה של גורמים אלו נעשתה בשיטה כמותנית. לשם בחינת ההשפעה האפשרית של הסיקור התקשורתי הועתקו ממאגרי מידע אקדמיים כל הכתבות שפורסמו על מטא או פלטפורמות התוכן שלה בעיתונים The New York Times, The Wall Street Journal, Financial Times ו־Associated Press בין 2018 ל־2021. הכתבות עובדו בתוכנת הניתוח הסמנטי LIWC-22, שמזהה נוכחות של מילים המבטאות סנטימנט חיובי או שלילי בטקסט ומדרגת את הטון הכולל בסולם של 1 (שלילי לחלוטין) עד 100 (חיובי לחלוטין). ניתוח זה העלה שב־2021 הטון הממוצע של הכתבות שעסקו במטא היה שלילי יותר מאשר בכל שנה אחרת (אם כי, ככלל, הסיקור התקשורתי של מטא מאופיין בסנטימנט שלילי). רגרסיה ליניארית עם טון הסיקור כמשתנה תלוי והסנטימנט כמשתנה דאמי, עם 2021 כקבוצת היחס, מצאה הבדל מובהק בין 2021 ל־2018 ול־2019. ממצא זה מעלה אפשרות שהסיקור התקשורתי השפיע על הנכונות של מטא לקבל את ההמלצות, אולם דרוש ניתוח סטטיסטי שיבדוק אם ישנו קשר ישיר יותר בין הגורמים. לפני ניתוח זה נבחנה השפעת מחיר המניה. לצורך כך נוצר קובץ נתונים שמבוסס על מחיר המניה של מטא בסוף יום המסחר, בכל יום מסחר בין 2018 ל־2021. נתונים אלו העלו שב־2021 מחיר המניה היה גבוה יותר מאשר בכל שנה אחרת שנבדקה. ממצא זה מצביע על כך שמחיר המניה לא היה גורם משפיע, בלי תלות בקיומו של הבדל מובהק בין השנים.

כדי לבחון האם קיים קשר ישיר בוצעה רגרסיה מולטינומינלית, שבה המשתנה התלוי הוא תגובת מטא להמלצות המועצה (קבלה מלאה, קבלה חלקית, בדיקת היתכנות, המלצה שכבר מיושמת בפועל ודחייה), עם דחייה כקטגוריית היחס. המלצות שכבר מיושמות הושמטו, מכיוון שאין בהן רכיב של החלטה מצד מטא. המשתנה כולל תגובות שמסרה מטא בין פברואר 2021 לאוגוסט 2022. המשתנה המסביר הראשון היה ממוצע סנטימנט הסיקור התקשורתי של מטא ב־30 הימים שקדמו להחלטה (שכן בשנה הראשונה לפעילות המועצה הוקצבו למטא 30 יום להגיב לכל המלצה). המשתנה המסביר השני היה מחיר המניה הממוצע באותם 30 ימים. לשם פיקוח נכללו גם גיל המועצה בשבועות ביום קבלת ההחלטה, וכן מספר הכתבות שעסקו במטא ב־30 הימים הללו. בניתוח זה ההשפעה של שום לא מקדם הייתה מובהקת. כמו כן בוצעה רגרסיה לוגיסטית, שבה כל הקטגוריות במשתנה התלוי – קבלה מלאה, חלקית או הסכמה עקרונית מצד מטא להמלצות המועצה – אוחדו לקטגוריה אחת ודחייה נותרה קטגוריית היחס, כאשר המשתנים הבלתי־תלויים לא השתנו, אך היא לא סיפקה תוצאות שונות מבחינת המובהקות של המקדמים.

לפיכך, אין נתונים שתומכים בהשערה הראשונה, אם כי יש לסייג זאת לנוכח הכמות הקטנה של התצפיות, ובעיקר הכמות הקטנה של התצפיות בקטגוריית היחס. ייתכן שניתוח דומה שיבוסס על מספר תצפיות גדול יותר יעלה ממצאים מובהקים.

ההשערה השנייה נבחנה בשיטה איכותנית, על בסיס ראיונות עומק עם אנשי המועצה המפקחת, ניתוח ראיונות שנתנו חברי המועצה לכלי תקשורת וניתוח מסמכים פומביים של המועצה. זאת, במטרה למפות אסטרטגיות שבהן עושה המועצה שימוש כדי לבסס את האוטונומיה שלה ביחס למטא ואת הכבוד שהיא זוכה לו מצד החברה. מחקר זה זיהה שתי תפיסות זהות עצמיות של המועצה. לפי התפיסה הראשונה, המועצה היא ישות אוטונומית שלא פועלת מתוך מחויבות לצרכים של מטא. תפיסה זו מתבטאת בעקיפין, למשל בדגש ששמה המועצה על פרסום המלצות רלוונטיות בסוגיות מהותיות שישפיעו לדעתה על המדיניות והפעילות של מטא, וכן ישירות, כפי שעולה מדברי אחד המרואיינים: "אנחנו גולם שקם על יוצרו […] בדיונים שלנו אנחנו מאוד מדגישים את זה שבהחלט יכול להיות שהחלטות המדיניות שלנו יטילו נטל מאוד כבד על פייסבוק". הדבר בולט גם בראיונות לתקשורת: "[חברי המועצה] יכריעו בתיקים כפי שהם רואים לנכון. לא כמו שפייסבוק רוצה, ולא כמו שסערת טוויטר רוצה", אמר חבר המועצה מייקל מקונל בראיון למרכז בוש במרץ 2022 (Lloyd, 2022).

לפי התפיסה השנייה, המועצה היא גוף שאמור לשמש מאיץ לפיתוח ויישום של רעיונות ופתרונות מתקדמים לסוגיות שקשורות למדיניות בקרת תוכן. "אנחנו רואים את עצמנו כמי שמפתחים משהו חלוצי מאוד ברגולציה העצמית", אמר אחד המרואיינים למחקר זה. "התפקיד שלנו הוא לחשוב צעד אחד, אפילו עשרה צעדים, קדימה. לפחות ברמת הרעיונות".

בתפיסות אלו תומכות שלוש אסטרטגיות מעשיות. הראשונה היא ביסוס המועצה כגוף מקצועי ונטול פניות. אסטרטגיה זו נוכחת בכל ההיבטים של פעילות המועצה. החל בהליך הבחירה ואימון החברים, שהמתקד בגיוס קבוצה מקצועית ומגוונת של אנשים שעברו הדרכה בת כמה חודשים כדי שיכירו לעומק את החקיקה הרלוונטית, פעילות מטא ועוד; עבור בהקמת צוות גדול של חוקרים, יועצים משפטיים ואנשי טכנולוגיה שמסייעים לחברי המועצה בהליכי הדיונים וקבלת ההחלטות – תהליך שבו המועצה נעזרת גם במכונים וחוקרים חיצוניים, בהתאם לצרכים של התיקים השונים; המשך בהליך המורכב והמדוקדק של בחירת התיקים; וכלה בהליך הדיון המובנה הרב־שלבי, שנעשה בדגש על שמירה על אובייקטיביות ככל האפשר.

האסטרטגיה השנייה היא פיתוח מערכת יחסים עם מטא שמבוססת על מדיניות תקשורת שלפיה מטא משמשת מקור מידע וידע מקצועי, אך לא גורם שמעורב בדיוני המועצה או מתווך בינה ובין משתמשים. המועצה המפקחת תלויה במטא לשם אספקת מידע רלוונטי לתיקים הנדונים, אך תלות יתר עלולה לפגוע באמינותה ובאוטונומיה שלה. המועצה פתרה קושי זה באמצעות התייחסות אל מטא כספקית של עדים מומחים וידע, תוך הגבלת הגישה שלה לפעילות השוטפת של המועצה. מטא מספקת למועצה מידע רלוונטי ומעמידה לשירותה עובדים בכירים, אך מעבר לכך אין תקשורת ישירה ועקבית בין הצדדים. נוסף על כך, המועצה פיתחה כלים טכנולוגיים שמאפשרים לה לעמוד בתקשורת ישירה עם משתמשים שעתרו אליה, ובכך הפחיתה עוד יותר את התלות במטא.

האסטרטגיה השלישית היא מעשים ישירים של התרסה וביסוס עצמי (self-assertion). אחד המקרים הבולטים בהקשר זה קשור להחלטה על השעיית דונלד טראמפ. אחרי חסימת חשבונו של טראמפ לתקופת זמן בלתי מוגבלת, בעקבות חלקו בניסיון ההפיכה בגבעת הקפיטול ב־6 בינואר 2021, ניסתה מטא לגלגל סוגיה זו לפתחה של המועצה וביקשה ממנה לקבל החלטה סופית בנושא. לאחר שנערכו דיונים השיבה המועצה שאין זה מתפקידה לקבל החלטות כאלו, וכי מטא נדרשת לא רק לקבל החלטה אלא גם לגבש ולפרסם מדיניות אחידה להתמודדות עם התבטאויות בעייתיות של דמויות ציבוריות. כך בלמה המועצה ניסיון של מטא למצב אותה כגוף שיתמודד עם סוגיות שהיא אינה מעוניינת לקבל אחריות עליהן, והגדירה את מערכת היחסים עם החברה לפי התנאים שלה. המועצה גם פעלה חד־צדדית להרחבת סמכויות הפיקוח שלה על מטא, ובמהלך השנה הראשונה של פעילותה החלה לנטר באופן פעיל את יישום ההמלצות שלה בידי מטא, באמצעות צוות ייעודי שהקימה לשם כך ופיתוח שיטה מובנית למעקב אחר יישום ההמלצות.

אסטרטגיות אלו מקבילות חלקית לאסטרטגיות שזיהו וידנר ומנטרה ((Wiedner & Mantere, 2019) בתחום המחקר הארגוני, אשר משמשות ארגונים המתאפיינים בתלות הדדית לביסוס יחסי כבוד ואוטונומיה הדדיים. אסטרטגיות אלו כוללות הדגמת מסוגלות ככלי ליצירת כבוד הדדי, שמתבטאת בדגש של המועצה על התנהלות מקצועית וחסרת פניות; ושימוש בתקשורת ככלי להבניית הכבוד ההדדי וחיזוקו, כפי שעושה המועצה כשהיא נעזרת במומחי מטא במהלך הדיונים שלה. לאסטרטגיה השלישית אין מקבילה במחקרם של וידנר ומנטרה, אך גם אותה ניתן לראות כדרך לביסוס יחס של כבוד מצד מטא. ניתוח זה מצביע על כך שפעילות המועצה המפקחת ומערכת היחסים שפיתחה עם מטא הן הגורם שמוביל את החברה לקבל את מרבית המלצותיה.

המחקר מעלה שלמועצה המפקחת יש רמה גבוהה של אוטונומיה רשמית ואוטונומיה דה־פקטו, ושבאמצעות האסטרטגיות שנקטה הצליחה לבסס כבוד ולהעצים את האוטונומיה שלה ביחסיה עם מטא, באופן שמגדיל את נכונות החברה לקבל את המלצותיה. ממצאים אלה מראים שמתווך רגולטורי דוגמת המועצה יכול לשמש פתרון בר־קיימא לסוגיות הניצבות לפתחן של פלטפורמות מקוונות גדולות. מודל זה אף יכול להועיל, בהתאמות מסוימות, להתמודדות עם בעיות רגולציה שאיתן מתמודדות חברות בתעשיות אחרות, דוגמת חברות שעוסקות בייצור, הובלה ושימוש בכימיקלים מסוכנים.

סיכום: ותובנות המחקר מעבר לרגולציית תוכן או פלטפורמות

ניטור תוכן בפלטפורמות מדיה חברתית גדולות הוא סוגיה רצופת בעיות ומהמורות. היוזמה של מטא – מתווך רגולטורי שנוצר בידי התאגיד – עשויה להתגלות כפתרון אמין לבעיות אלו. כדי לבחון זאת, ניתחתי תחילה את רמת האוטונומיה הרשמית של המועצה המפקחת, באמצעות גרסאות מותאמות של אינדקסים שפיתחו ג'ילרדי והנרטי וקופ. הניתוח הצביע על כך שלמועצה יש רמה בינונית־גבוהה של אוטונומיה רשמית.

את רמת האוטונומיה דה־פקטו של המועצה בחנתי לפי שני מדדים המבוססים על 22 ההחלטות הראשונות שקיבלה. המועצה פסקה נגד החלטות מטא ב־11 תיקים, אבל מטא עצמה שינתה את החלטתה המקורית ב־6 מתוך 11 התיקים הנותרים בעקבות בחירת המועצה לדון בהם, דבר שמעיד על רמה גבוהה של אוטונומיה דה־פקטו. נוסף על כך, ניתוח ההמלצות של המועצה העלה שיישומן יצר נטל ניכר, ובעיקר נטל מצטבר ניכר, על מטא, ויביא לשינוי מהותי במדיניות התוכן ובמערך התפעולי שלה, דבר שמעיד גם הוא על אוטונומיה דה־פקטו גבוהה.

נתוני מטא והמועצה המפקחת הראו שמטא יישמה או החלה ליישם 80.5% מהמלצות המועצה. בחינת גורמים חיצוניים שהיו עשויים להשפיע על הנכונות של מטא ליישם המלצות אלו – באמצעות ניתוח כמותני של הטון שאפיין את הסיקור של מטא בעיתונות ומחיר המניה של החברה – לא העלתה ממצאים מובהקים. מנגד, ניתוח איכותני של עבודת המועצה המפקחת העלה שחברי המועצה תופסים אותה כגוף אוטונומי שתפקידו לעצב את מדיניותה של מטא, ושהם פועלים להרחיב את תפקידה מעבר לזה שיועד לה במקור. המועצה גם מיישמת אסטרטגיות שונות שנועדו לחזק את האוטונומיה שלה ואת הכבוד שהיא זוכה לו מצד מטא, כולל דגש על עבודה מקצועית, מדיניות של תקשורת מוגבלת עם מטא ומעשים ישירים של התרסה וביסוס עצמי; חלק מאסטרטגיות אלו אופייניות לארגונים בעלי תלות הדדית שמנסים לבסס את האוטונומיה שלהם.

ממצאי המחקר מעלים שמודל המועצה המפקחת עשוי להיות פתרון אמין להתמודדות עם בעיות ניטור תוכן בפלטפורמות גדולות באמצעות מתווך רגולטורי. מאמר זה הראה שהמועצה המפקחת פועלת ברמה גבוהה של אוטונומיה, וכי מטא מוכנה ליישם בצורה נרחבת את מרבית המלצותיה. עם זאת, דרוש מחקר נוסף שיבדוק האם השינויים שמיישמת מטא בהמלצת המועצה אכן מקדמים את פתרון הבעיות השונות.

ממצאי המחקר מספקים תובנות חשובות לא רק בהקשר של רגולציית תוכן או רגולציה של פלטפורמות תוכן מבוסס משתמשים, אלא כאלה שעשויות להיות רלוונטיות גם לתעשיות אחרות. תעשיית הכימיקלים, לדוגמה, עושה שימוש במודל רגולציה עצמית ברמת התעשייה, שמיושם בידי הארגון המייצג Chemical Manufacturers Association. אולם, מחקרים מצאו שמודל זה אינו אפקטיבי, שכן הוא מאפשר התנהגות אופורטוניסטית, ומפעלים שמסתמכים עליו מזהמים אף יותר ממפעלים שלא אימצו אותו. אישוש ההיתכנות של מודל המועצה המחוקקת יכול לספק תמריץ לתעשיות דוגמת תעשיית הכימיקלים לאמץ מודל דומה, כזה שיימנע מהכשלים של מודל שמפעילה התעשייה עצמה.

מקורות

Abbott, K. W., Levi-Faur, D., & Snidal, D. (2017). Introducing Regulatory Intermediaries. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 670(1), 6–13. https://doi.org/10.1177/0002716217695519

Brès, L., Mena, S., & Salles-Djelic, M.-L. (2019). Exploring the formal and informal roles of regulatory intermediaries in transnational multistakeholder regulation. Regulation & Governance, 13(2), 127–140. https://doi.org/10.1111/rego.12249

Campbell, J. L. (2007). Why Would Corporations Behave in Socially Responsible Ways? An Institutional Theory of Corporate Social Responsibility. Academy of Management Review, 32(3), 946–967. https://doi.org/10.5465/AMR.2007.25275684

Coffey, B. S., & Fryxell, G. E. (1991). Institutional ownership of stock and dimensions of corporate social performance: An empirical examination. Journal of Business Ethics, 10(6), 437–444. https://doi.org/10.1007/BF00382826

Cusumano, M. A., Gawer, A., & Yoffie, D. B. (2021). Can self-regulation save digital platforms? Industrial and Corporate Change, 30(5), 1259–1285. https://doi.org/10.1093/icc/dtab052

Gilardi, F. (2005). The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors. Swiss Political Science Review, 11(4), 139–167. https://doi.org/10.1002/j.1662-6370.2005.tb00374.x

Gilardi, F., & Maggetti, M. (2011). The Independence of Regulatory Authorities. In D. Levi-Faur (Ed.), Handbook on the Politics of Regulation (pp. 201–214). Edward Elgar Publishing Limited. http://ebookcentral.proquest.com/lib/huji-ebooks/detail.action?docID=807373

Graves, S. B., & Waddock, S. A. (1994). Institutional Owners and Corporate Social Performance. Academy of Management Journal, 37(4), 1034–1046. https://doi.org/10.5465/256611

Gunningham, N., & Rees, J. (1997). Industry Self-Regulation: An Institutional Perspective. Law & Policy, 19(4), 363–414. https://doi.org/10.1111/1467-9930.t01-1-00033

Hanretty, C., & Koop, C. (2012). Measuring the formal independence of regulatory agencies. Journal of European Public Policy, 19(2), 198–216. https://doi.org/10.1080/13501763.2011.607357

Kabir, O. (2020, May 12). Facebook Will Allow an Outside Body to Remove Content, but What Can’t It Do? (In Hebrew). Calcalist. https://www.calcalist.co.il/internet/articles/0,7340,L-3821392,00.html

Kjær, P., & Langer, R. (2005). Infused with news value: Management, managerial knowledge and the institutionalization of business news. Scandinavian Journal of Management, 21(2), 209–233. https://doi.org/10.1016/j.scaman.2005.02.012

Klonick, K. (2018). The New Governors: The People, Rules, and Processes Governing Online Speech. Harvard Law Review, 131(6), 1598–1670.

Koop, C., & Hanretty, C. (2018). Political Independence, Accountability, and the Quality of Regulatory Decision-Making. Comparative Political Studies, 51(1), 38–75. https://doi.org/10.1177/0010414017695329

Levi-Faur, D. (2011). Regulatory networks and regulatory agencification: Towards a Single European Regulatory Space. Journal of European Public Policy, 18(6), 810–829. https://doi.org/10.1080/13501763.2011.593309

Levi-Faur, D., & Starobin, S. M. (2014). Transnational Politics and Policy: From Two-Way to Three-Way Interactions. Jerusalem Papers in Regulation & Governance, 62, 1–38.

Lloyd, L. (2022, March 22). Facebook’s Oversight Board’s Work – And Other Free Speech Challenges | Bush Center. George W. Bush Presidential Center. http://www.bushcenter.org/publications/articles/2022/03/democracy-talks-mcconnell-facebook-oversight.html

Mahoney, L., & Roberts, R. W. (2007). Corporate social performance, financial performance and institutional ownership in Canadian firms. Accounting Forum, 31(3), 233–253. https://doi.org/10.1016/j.accfor.2007.05.001

Margolis, J. D., & Walsh, J. P. (2001). People and Profits?: The Search for A Link Between A Company’s Social and Financial Performance. Psychology Press. https://doi.org/10.4324/9781410600622

Medzini, R. (2021). Enhanced self-regulation: The case of Facebook’s content governance. New Media & Society, 146144482198935. https://doi.org/10.1177/1461444821989352

Meta. (2021, June 1). How Meta’s third-party fact-checking program works. How Meta’s Third-Party Fact-Checking Program Works. https://www.facebook.com/facebookmedia

Orlitzky, M., Schmidt, F. L., & Rynes, S. L. (2003). Corporate Social and Financial Performance: A Meta-Analysis. Organization Studies, 24(3), 403–441. https://doi.org/10.1177/0170840603024003910

Porter, T., & Ronit, K. (2006). Self-Regulation as Policy Process: The Multiple and Criss-Crossing Stages of Private Rule-Making. Policy Sciences, 39(1), 41–72. https://doi.org/10.1007/s11077-006-9008-5

Teoh, H. Y., & Shiu, G. Y. (1990). Attitudes towards corporate social responsibility and perceived importance of social responsibility information characteristics in a decision context. Journal of Business Ethics, 9(1), 71–77. https://doi.org/10.1007/BF00382566

Waddock, S. A., & Graves, S. B. (1997). The Corporate Social Performance–Financial Performance Link. Strategic Management Journal, 18(4), 303–319. https://doi.org/10.1002/(SICI)1097-0266(199704)18:4<303::AID-SMJ869>3.0.CO;2-G

Wiedner, R., & Mantere, S. (2019). Cutting the Cord: Mutual Respect, Organizational Autonomy, and Independence in Organizational Separation Processes. Administrative Science Quarterly, 64(3), 659–693. https://doi.org/10.1177/0001839218779806

 

[1] בפועל דנה המועצה ב־23 תיקים בתקופה זו, אך בתיק הראשון הפוסט נמחק בידי המשתמש אחרי בחירת התיק לדיון ולפני סיום הדיונים, ולכן המועצה לא גיבשה החלטה לגביו.